【博評】無雙直傳：從公共政策執行理論看李家超首份施政報告

無雙直傳

學研社成員，著有《全球化多面體：我們如何面對》一書。生於政治家庭，由細到大經歷無數次大、小選戰，由派傳單、貼海報到運籌帷握，決勝帷幕之內。深感大江東去，浪淘盡，不如神遊張家界。既厭倦政治，又離不開政治。閒時只好提筆論政，如風花雪月。

特首李家超公布了首份施政報告。傳媒評論及報導均集中在政策層面，贊彈各半；然而市民的接受程度就比較一般，有民調更表示，是歷屆特首首份施政報告中得分最低的一份。

其中一個焦點是，為了舒緩公屋輪候時間太長，施政報告提出臨時性居住五年的「簡約公屋」，卻惹來團體批評這種房子質量差。特首在出席施政報告論壇中又被問及「簡約公屋」是否數字遊戲，質疑實際輪候時間沒有改變。對於上述問題，筆者只會反問：難道劏房的環境會比「簡約公屋」好？現在要等7年才能「上樓」，在這7年中，有5年住「簡約公屋」好，還是住足7年劏房好？

另一方面，筆者亦有不少友人就認為，今次施政報告的改革不夠大刀闊斧，不敢動既得利益的奶酪，只是「止咳加強版」。看來，雖然今日香港的政局和社會稍為平穩，但其實社會撕裂未曾修補，不同政治光譜的市民和界別對特首首份施政報告，都有不同的看法和立場，毀譽參半，加上近年疫症和經濟大環境的改變，要市民好評真是困難。

可是，筆者對此份在社會撕裂後、傷口仍未癒合之時發表的施政報告卻有較正面評價，因為這份施政報告除配合到國家發展策略，涉及各界別的發展（除傳統四大支柱外，亦注重創科發展），注意到亦有心解決問題，（如吸引人才、房屋問題、北部都會區發展等），同時亦有政策開創性（成立「香港投資管理有限公司」），一改過去特區政府的政策思維和管理哲學（大市場小政府，積極不干預這些教條已煙消雲散）。

多年來香港發展已到瓶頸，社會深層次問題久久不能解決，特別是現在世界格局大變，西方漸降而東方漸昇，過去香港成功的模式已是明日黃花，香港再不變革圖強，配合國家的發展戰略，解決深層次問題，改善民生，日後只會淪為中國的二、三線城市。所以要重新煥發東方之珠的亮光，不能不改變。但在變之中，又要顧及現時世局的複雜性，中美博奕的尖銳性，鬥爭中有合作，合作中有鬥爭，香港的改革只能穩中求變，李家超這份施政報告確是能做到穩中求變。

筆者對這份施政報告持正面態度的最重要原因，不只在於施政報告提出全面性的發展政策，更重要的是李家超意識到並著重政策的執行力問題。

歷屆特首都提出過很好的政策，為何二十多年來香港仍走不出困局？因為政策即使如何完善，若不能執行，又或者執行過程中走了樣而達不到預期效果時，都只是「假大空」。因此，完善的政策過程，不只在於它的制定，還應重視它的執行。有些公共政策學者甚至認為，政策的執行比它的制定更為重要。

公共政策理論：政策制定與執行

麻省理工公共政策學者利普斯基（Michael Lipsky）在其「執行掛帥」（Implementation on Its Head）一文中指出：「在許多的研究中指出，負責執行政策人士的使命是如此具有實質性的意義，則政策執行的研究應該領頭進行。在這種情形，政策就是由執行者有效制定的。」〔註1〕另外兩位美國政治學學者普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）與維爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）也曾提出：「政策設計與執行加以分開是具有破壞作用的。」對此，台灣學者曹俊漢認為，應將兩者結合一起加以觀察，以求一個「政策過程的完整性」〔註2〕。

這份施政報告著重治理體系、能力、效能，例如成立特首政策組、Red Team（在軍事演習、網絡安全演習等領域中扮演敵人或競爭對手角色的群體）、制定 KPIs 績效指標、優化公務員管理制度、更新《公務員守則》、強化賞罰制度、強化公務員培訓及全政府動員等，可以看到「政策過程的完整性」，由政策醞釀、反覆思辨、制定落實、管理執行、檢視成效，將政策制定和執行結合在一起。而且在加強執行措施方面，特別是強化公務員培訓及全政府動員，明顯地是在加強政府內部、執行人員的共識。

對於政策的執行效果，學者米特（Donald S. van Meter）和霍恩（Carl E. van Horn）有以下的研究發現：

1. 政策變動愈小，目標共識愈高，則執行效果愈成功。
2. 政策變動愈大，目標共識愈低，則執行效果不彰。
3. 政策變動愈大，目標共識愈高，則執行效果高。
4. 政策變動愈小，目標共識愈低，則執行效果低。

可見，目標共識對政策的影響性大過於政策變動的影響性〔註3〕，而政策執行人員的共識是政策成敗的關鍵。當然，政策過程是一個動態過程，由政策到執行達致目標當中會有變化，眾多的因素亦會影響成敗，米特和霍恩就提出了六個變項，當中就涉及政策資源及行政上較難掌握的經濟、社會與政治條件。

另一位美國政治學者愛德華茲（Geroge C. Edwards III）對政策執行過程的成敗亦提出了四個變項，分別是溝通（communication）、資源（Resource）、態度傾向（Dispositions）、官僚結構（Bureaucratic structures）。他認為，執行者的價值體系或參考架構（frames of reference）對政策有其觀點與態度，態度的傾向對政策成敗做成影響，反面的態度可阻礙政策的執行，反之，正面的態度受阻的可能性較少，執行成功的機會提高。愛德華茲又認為，可採取以下兩項措施避免上述問題：1. 採用「迴避」（bypass）的方法，盡量不選派觀點或態度與決策者相反的執行者推行政策；2. 運用「激勵」的手段，諸如獎勵或報酬的辨法，皆可以改變執行者的心理傾向，使執行者的觀點能夠符合決策者意圖，達成政策目標〔註4〕。